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第二 地方权力强势的形成（第1页）

第二节　地方权力强势的形成

一　督抚军政权力的扩大和定型

自太平天国起义之后，清朝地方政府的首脑——总督和巡抚以镇压太平天国起义的需要为借口，竭力扩展自己的权力，形成所谓的“战时型督抚”体系，使地方政府的自主权力明显扩大。太平天国起义被镇压以后，这种在战争中扩大起来的督抚权力不仅继续保留下来，而且成为定制，正式形成地方权力的强化态势。这种强化态势主要表现在军事权力和人事权力两个方面。

清廷虽然可以强迫督、抚恢复绿营兵制，却不能改变绿营的照旧腐败，也不能阻止督、抚的招募勇营。由于绿营兵不能改变其腐败状况，战斗力低下，加之由朝廷直接统一指挥，不如由督、抚自招自统的勇营状况较好、调用自如，因此，尽管清廷三番五次地下旨裁勇，但勇营既不可能全裁，遇事又不能不随时招募新勇，况且督、抚也喜用勇营，而不喜用绿营。结果使朝廷统管的绿营和督、抚分管的勇营同时存在，在实际上形成两种兵制并存的局面。据樊百川的研究，1882-1883年间，全国约有勇营兵额20万，同时绿营兵额也在40万以上；到1885年（光绪十一年）时，经过中法战争，勇营兵额增至54万上下，大大超过绿营兵额。

在勇营的影响下，清廷从1862年起在直隶开设“练军”，即从绿营中抽调一些士兵，聘请外国军官教练洋枪炮，企图改造绿营，增强战斗力，但最终也成为勇营的附庸。在开始的几年，练军的效果甚微，直到1868年9月曾国藩调任直隶总督以后，直隶的练军才有所起色。1870年，曾国藩“比较湘军、淮军旧章，参酌增损”，制定练军章程。其主要内容是：第一，全照勇营制度，由练营主政，将练军同绿营兵制分离。内中规定：“嗣后一兵挑入练军，即将本营额缺裁去，练军增一兵，底营即减一兵。无论底饷、练饷，均归一处支放，或因事斥革，即由练营募补，底营不得干预。”第二，调湘军战将训练和指挥练军，把练军控制在湘军之手。章程规定：“就本营之弁兵”，“调南人之战将”“练北人之新兵”；平日教练、“发饷、挑缺、主持赏罚之人”，即将来“临阵往来指挥号令之人”。第三，以裁勇添练之名，加强对练军的控制，增强勇营的力量。曾国藩提出：部分裁撤旧有练勇，但“以裁勇之银，添作练军之费”。第四，采用武器新旧兼有，“火器现用抬枪、鸟枪，将来或改用洋枪”；“马、步各营，均已（以）半用洋枪，半用长（刀）矛为得力”。曾国藩的这一做法，实质上是把练军湘军化、勇营化，也具有化兵为勇的性质。按《清史稿》的说法，“练军虽在额设制兵内选择，而营哨饷章，悉准湘、淮军制，与防军同”。樊百川则认为：“直隶练军所用之将，皆由曾国藩自南方调来，他们只感曾国藩提拔之恩，而不知有朝廷。于是绿营‘将皆升转’，按一定程序由朝廷铨选、升补的制度，便行作废。练军实际成了直隶总督专有的军队。”

李鸿章在1870年（同治九年）接任直隶总督以后，继承和发展了曾国藩所制定的练军制度。他既把曾国藩所制定的练军章程加以完善和确定，又把练军的武器装备提高到与淮军一样，全用洋枪炮，还把直隶练军的规模扩大为32个营、16190人，年耗军饷约120万两，并改由淮军将官训练和指挥，使直隶练军改变成为淮军的附庸，也使李鸿章的军权进一步扩大。其他各省督抚也参照这种方式，先后办起了练军，但其效果大不如直隶。如就武器装备而言，到19世纪70-80年代，各勇营已经普遍使用洋枪炮，而绿营却仍然用“弓箭刀矛抬鸟枪旧法”。像山西省抽练的绿营练军，直到1883年（光绪九年）时，还“向用土枪，于外洋军火，素未讲习”。又如湖北，“通省绿营，向皆沿用土枪，既觉迟钝，亦难及远，不足以备缓急”。直到1893年（光绪十九年）时，才由张之洞“饬令一律操演前膛洋枪，其实缺、候补各将弁，并于每营酌挑兵勇练习后膛洋枪，甫经陆续发给操练”。对于全国练军的状况，张之洞曾有这样的评论：自直隶创立绿营练兵，“各省仿而行之，然而饷项虽加，习气未改，亲族相承，视同世业。每营人数较多，更易挟制滋事。……将弁不能约束，遑论教练。至于调派出征，则闻风推诿。其不能当大敌、御外侮，固不待言，即土匪、盐枭亦且不能剿捕。惟直隶练军皆系勇营规模，其中多有外省勇丁，固尚可用。此外，各省积弊，大率相同。”

湘军、淮军等勇营的继续存在和练军的出现及其勇营化，不仅使督、抚自镇压太平天国以来所拥有的军权有增无减，而且使之成为洋务新政在军事方面的主要推行者。由督、抚统领的勇营，所以较之绿营有较强的战斗力，除了制度方面的原因之外，还有一个主要的原因是由于它较早、较多地使用了洋枪洋炮。1865年以后，督、抚不仅在其原有的勇营中继续提高使用洋枪洋炮的水平，并扩大到已归他们控制的绿营练军之中。既然要推广和增进洋枪洋炮的使用，就必然要提倡制造或购买洋枪洋炮及弹药装备，就必然要建设和推广军用工业。督抚统领勇营和练军的规模大小和时间早晚，也基本上使他们在洋务新政中有着不同的表现。

在人事方面，督、抚在镇压太平天国战争时获得的任免、奖惩地方各级军政官员的权力在战后继续保留下来。在战前，督、抚虽是数省或一省的军政最高长官，包括藩、臬两司在内的省内各级官员都是属员，但是地方的军队由提督、总兵直接主管，地方的财政、人事、司法则分别由藩、臬两司主管，他们分别为武职一、二品，文职二、三品大员，与督、抚既同为开列缺，由皇帝任免奖惩，又同有专折和密折奏事之权。道、府、县三级官员的任免，也有一套由吏部掌握的制度，督、抚只能依照制度行事。如其中的道员，全国共有93缺，请旨缺就占有65个，由军机处在记名道员中开单请旨任用，督、抚根本无法插手其任命。其他官员虽分归吏部和督抚，但既为各种规定所限制，又须奏报皇帝批准。

在战时，地方文武各级官员的管辖权几乎都归督、抚所把持。对武职官员，督、抚自募勇营，无钦定之制度规定，各级官员的任免就由其把持。文职官员的任免虽要复杂一点，还要按原定制度办理，但也时常被督、抚以战争为由而突破，唯他们所推荐之人是选。至于人数较多、职务较重的税务、后勤、营务等非国家常设官员，因任免、奖惩无章可循，更由督、抚自行选任。朝廷面对督抚权力的膨胀，在战时的情况下也无可奈何，不得不放权给督抚，只是希望他们认真对待。如1867年（同治六年）任直隶总督的刘长佑曾说：“外省之兵时多时少，外省之饷或省或费，朝廷固有不能尽悉者，亦惟予以便宜，责成各督抚，揆时度势，量力为之。”

战后，督、抚的这种任免和保荐地方各级文武官员的权力继续得到保留。关于武职官员，既然勇营制度继续存在，并被推行到练军之中，那么任免各级官员的权力自然仍操之于督、抚之手。正如樊百川所言：直隶练军，“依照湘、淮营制，由总督大帅拣统领，统领拣营官，依次及于兵丁”。有关文职官员的任用，各督、抚仍有很大的推荐力量。特别是曾国藩和李鸿章，不但对一般文职官员有很大的推荐力，就是对总督、巡抚也有较大的推荐力，他们的原有下属官员中所以有不少人当上了总督和巡抚，与他们的推荐有着重要的关系。慈禧太后不仅对曾国藩、左宗棠等所奏之“一切规画，辄深嘉许，言听计从”，并特命曾国藩推荐地方大吏人选，“凡有需材之任，无不以其一言为进退”。“外臣恩遇于节帅特隆，南服之封疆将帅，凡有黜陟，皆与赞画。”

督、抚的这种任免地方官员的权力，还随着地方行政机构的扩展而广泛延伸。战后，地方事务较之战前和战时更为繁多，专设的办事机构也日益增多，其状况是：“于军事则有善后局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装置办总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军需局、军械局、军火局、军装局、军器所等项名目。于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目。于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审局、清讼局、课厘局、保甲局、收养幼孩局、普济堂、广仁堂、铁钱局、蚕桑局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项目。其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其盐卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局暨两项各处分局，更不胜枚举。”这些新设机构的官员，都由督抚直接任用，或推荐任用。

督、抚的这种选用地方官员的自主权，除了为其在军事和行政两方面保持和扩大势力之外，也使他们在兴办洋务事业时选用合适人才有了便利之处。从同文馆到派幼童留学，从江南机器制造总局到汉阳铁厂，从轮船招商局到兰州织呢局，一系列的洋务事业，都是由相关的督、抚选择推荐比较合适的管理和技术人员而创办和发展起来的。如曾国藩之选用华蘅芳、徐寿、容闳，李鸿章之选用丁日昌、盛宣怀、唐廷枢、徐润、郑观应、经元善、李金镛，左宗棠之选用沈葆桢、周开锡、胡光墉，张之洞之选用蔡锡勇、赖长等。这些人员中，除了丁日昌、沈葆桢曾升任督、抚一级的官员之外，其余在甲午战争之前均为道、府一级的官员或绅商，是洋务事业的主要操办者。

二　财政整顿与地方财权的确立

地方政权的强势化，还表现为督抚支配地方财政权的扩大和确立。督抚的地方财政支配权，在镇压太平天国起义时开始扩大。在太平天国起义之前，盐税、关税全归中央政府所有。地丁、漕粮虽由地方各级官吏办理征收，但必须按朝廷规定的税额和办法征收，且将征收所得的大部分解交户部，或由户部支配；地方存留的税收既数额有限，又必须按规定的制度支用，向朝廷奏请报销。如有额外开支，须奏准朝廷方能动用。太平天国起义后，由于军饷所需，督、抚对地丁、漕粮，千方百计截留或奏请移作军饷；湖南、湖北、四川等省甚至径自改变征收办法，或以新的名目增加税额。至于新开征的厘金税，既无定章制度，更成为督、抚一手包揽的财源。由此，使得中央财权削弱而地方财权扩大，正如曾国藩所说：“自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。”

战后，清朝中央政府试图收回被督、抚分割的财政权力，恢复旧有体制，在1864-1874年间进行了一些财政体制整顿和改革。这些整顿和改革，以赋税的整顿、盐税改革、关税开拓、厘金扩展、外债权下移为主要内容；关税和厘金收入有较大增长，财政收入状况也逐渐好转。

就田赋整顿而言，主要力图恢复原有的征收水平。田赋原本是清政府最重要的一项财政收入来源，在前一阶段，受战乱的影响，征收量大幅度地减少。有关记载说：各省丁漕收数，每年“十不得其四五”，甚至“十不及三四”。镇压了太平天国之后，清廷便开始整顿田赋，力图恢复原有的征收数额。其所采取的措施主要有下面两种：

一是清赋。所谓清赋，就是“清户口”、“清地籍”、“清地亩”，在此“三清”的基础上编制《丘领户》或《户领丘》的册籍，作为开征田赋的依据。清赋始于1864年5月，清廷命令两江总督曾国藩、江苏巡抚李鸿章整顿江南田赋，以正赋取代战争期间权宜采取的粮捐、亩捐等，并要求“认真收纳，年清年款”。在此后的三数年间，长江中下游六省普遍开展了清赋。陕西和云南也分别在1866年和1874年于镇压回民起义后而开始清赋。太平天国首义地区的广西，捻军及苗、回等其他少数民族起义地区的山东、山西、河北、广东等省，或在全省或在部分地区开展清赋。到光绪初年，清赋基本告一段落。

二是垦辟和放荒，扩大田赋征收。所谓“垦辟”，主要是对战乱期间撂荒耕地的垦复。还在太平天国起义余波未息前，清廷已谕令各地方官对每一地方收复之后，即“招集流亡，垦辟地亩”。1869年重申前令，切实讲求招垦开征事宜。到同治朝末朝（19世纪70年代中），江苏、浙江、安徽等省一般都设立了招垦的专门机构，订立章程，查勘荒地，并采取了一些鼓励客民入籍垦荒的措施。这些措施虽然取得了一定的效果，但仍未能完全恢复原有的耕地，特别是云南、贵州、陕西，甘肃等省，绝大部分的撂荒地都尚未垦复。所谓“放荒”，就是继续采取咸丰年间开放和招民开垦口外、关外围场禁荒的措施，在热河、察哈尔、内蒙和东北等地，对围场、旗荒和其他官荒作规模更大的丈放升科。在奉天，于1867年开始对盛京附近已垦荒地50余万亩清丈定则，此后由近及远，对各地垦熟地亩逐一丈量升科，到同治朝末，仅凤凰瑷阳城和汪清门外南北一线，已有升科熟地180余万亩。在吉林，户部于1868年要求吉林将军加强放垦措施，防止吏胥舞弊和流民私垦，并清查私垦和浮多地亩。在黑龙江，也于同治年间开始招民试垦，到1869年，放荒地亩已有20余万垧，但与可垦地面积比较，只占极小比重。

这些政策、措施，使田赋征收有所整顿和增加，但实征所得数量尚未达到战前水平。直到1874年（同治十三年），各省地丁除四川全部得到征收外，大多还只能征得七八成，最少的仅有二三成，平均为六成。

就盐税改革而言，主要是通过改革盐政制度增加盐税收入。其采取的措施有这样两种：

第一，整顿盐法。1864年，清廷面对遭受太平天国起义严重冲击的“盐法”，决定进行整顿，力图恢复旧制，谕令两江总督曾国藩提出方案。曾国藩随即针对两淮场灶久废、盐商星散、运销滞塞等问题，提出“疏销、轻本、保价、杜私”四项措施。为此，在瓜洲设立盐栈，规定盐的出场价格，在泰州和大通设立招商总局，招商领引，缴税运盐；在各省销盐口岸设立督销局，办理督销和抽厘事务。同时恢复道光、咸丰之际推行的运盐票法，并通过提高起票限额淘汰零贩，专招大商，还实行循环票运等措施，重新确认盐商的专利。接着，山东、浙江、福建、广东、四川、云南、河南和陕西等盐场，也参照两淮办法，相继进行了整顿。这些地区各有具体做法，或由招贩试运开始，而后逐渐恢复引商，实行按引捐输和循环转运，如浙江；或由官府凑集资本，改埠商为整纲，以济商力之不足，如广东；或将盐商被参革和无商运盐的地区收归官运，如山东；或由原来的专商运销改为设局督销，如河南、陕西；或将官督商销改为官运商销，如四川；或将就井征税的自由买卖制改为就井官办制，如云南。由此重新加强盐的运销控制。

清政府在整顿盐务过程中，除了继续采取盐斤加价办法、提高税额之外，还着力开征和推广盐厘。1864年，左宗棠攻下杭州，便开始在浙江征收盐厘，每斤抽厘8文、10文、12文不等。随后，又在福建推行，以正课1两，加厘9钱；山东、广西也相继举办。已停征盐税百多年的奉天，亦于1867年（同治六年），由将军都兴阿奏准开征盐厘，“计盐600斤为一石，抽收东钱一吊（1000）文”，至1877年（光绪三年）又增至“每盐一石收东钱一吊四百文”。其他已征收盐厘的地区，则提高了税率，如江西、湖北两省对行销的淮盐所征厘金，每引分别高达银9两和11两。贵州行销的川盐所征取的厘金，由于沿途设卡繁密，重复征收，更高达每引四五十两不等。

第二，扩征盐厘。清代盐税的收入原本只有“课”，在太平天国起义期间附加以“厘”，到战后“厘”的收数大幅度增加，远远超过“课”，成为盐税收入的最大部分，从而改变了整个盐税的构成。就盐税收入最多的两淮而言，盐厘收入从1865年的1753139两增至1874年的1917149两，增加了9。35%。盐厘在盐税总额中所占的比重，1865年为92。9%，次年为83。8%，此后至1874年都保持在78%-73%之间；从1865年到1874年的9年中（缺1867年数）共征收盐税17896627两，其中盐厘收入为13956832两，占77。99%，而盐课只有3939795两，仅占22。01%，前者是后者的3。54倍，其中比重最高的1865年达到近13倍。与此同时，盐课的年收入也从135005两增至664805两，增加了3。92倍；从而使盐税收入大幅度增加，年收入额从1865年的1888144两增至1874年的2581954两，增加了36。75%。两淮如此，四川、浙江等地，情况亦皆类似。尽管如此，盐税的收入仍然大大少于太平天国起义之前，当时仅两淮一地就年收盐课345万两，全国为782万两；1874年时，两淮的盐课收入仅为战前的19。27%，加上盐厘的整个盐税收入也仅及战前盐课收入的74。84%。盐课的短绌意味着盐的销量远未恢复旧状，盐厘的增加意味着民间食用定量盐的税负大大增加，使人民生活更加艰苦。