文海阁

第二 地方权力强势的形成（第2页）

就关税开拓而言，主要是通过求助于外籍总税务司，调整税收结构，增加关税收入。清朝从1859年起正式设立外籍总税务司，由英国人李泰国首任之，其职责是“帮办税务”，“各口外国之外国人，均责成李泰国选募”。1861年（咸丰十一年）在上海设立总税务司署，归总理各国事务衙门管辖。1863年（同治二年）李泰国因代清政府购买船炮时进行讹诈被去职，改由英国人赫德任之。赫德和上海关税务司费士来共同代理总税务司之职。1863年，赫德被正式任命为总税务司。1864年，已经设立的14个通商口岸海关全部归设在上海的总税务司署管辖；赫德还起草了《海关募用外人帮办税务章程》，经总理各国事务衙门略作修改后颁行，由此正式确立了外籍税务司制度，海关管理权完全落入洋人之手。1865年，海关总税务司署迁至北京，与清政府的关系更加密切，也意味着其地位的稳固和提高。此后，赫德利用其所掌握的权力，从确保列强的赔款担保和扩大对清朝财政控制权出发，对海关的管理制度和税收制度进行了一系列的整顿，并迫使清政府采纳。这些整顿，除了在一定程度上提高了海关的管理效力之外，还逐步扩大了关税的征收范围，如把子口税的实际征收地域从原先的上海、镇江、汉口、九江、宁波、福州和厦门7口海关，逐步扩大到所有已开和新开的通商口岸海关；对1858年开征的洋药（鸦片）税加大征收力度；于1861年开征复进口税（亦称“沿海贸易税”、“复进口半税”）；又于1887年开征洋药厘金，同时开征土药（土产鸦片）税和厘金，从而在扩大列强对中国海关和财政控制的同时，也使海关的税收较快增长。包括进出口税、复进口税、子口税、吨税（或称“船钞”）、洋药税、洋药厘金、土药税、土药厘金等其他收入在内的关税收入总额，从1861年的5036371两（库平银，下同），增至1864年的8377014两，增加了66。33%;到1871年突破千万大关，达到10717471两，比1864年增加了27。94%;1886年再增至15263475两，又比1871年增加了42。42%;到开征洋药厘金的1887年则突增至20081682两，一年之间增加了31。57%;1891年时再增至23126136两，达到甲午战争之前的最高额，已是1861年的4。59倍。海关历年收入的详情见下表1-1所示：

表1-11861-1894年海关税收统计表（单位：库平两）

资料来源：汤象龙所著《中国近代海关税收和分配统计》，63-68页。

说明：（1）1887年的洋药厘金数为3-12月数。（2）“土药税厘”包括土药（即土产鸦片）的税和厘金两项。（3）“总计”数额中未包括原统计资料中的“其他”（即漏税罚款及俄商陆路税等）一项。

从表1-1可见，在关税收入增加中，新税种的开征和推广占有很重要的地位。在1861-1894年间，关税收入数额增加的状况是：总收入增加了3。53倍，其中进出口税收增加了1。98倍，而其他各新税种收入总额（为了便于计算，含表中未列的为数很少的其他收入）增加了13。30倍。各新税种收入的大幅度增加，虽然与其底数较少有关，但其增加的绝对数额和所占的比重也是很大的。如关税收入总额从5036371两增至22797364两，增加了17760993两，其中进出口税收，从4347408两增至12948489两，增加了8601081两，占总收入增加额的48。43%;各新税种收入的总数从688963两，增至9848875两，增加了9159912两，占总收入增加额的51。57%;新税种收入在海关总收入中所占的比重，也从13。68%提高到43。20%。当然，新税种收入的增加，主要来自洋药厘金的开征，其收入在1887年开征的当年就高达4252746两，是该年其他新税种收入总数4184120两的近101。64%，占新税种总收入8436866两的50。41%;第二年又迅速上升到6566282两，达到其他新税种收入总数4579419两的143。39%，占新税种总收入11145701两的58。91%;即使到了1894年，其收入下降至5219816两，仍是其他新税种收入总数4629059两的112。76%，占新税种总收入9848875两的53。00%。这一增收的洋药厘金，当然意味着大量的鸦片输入，对中国的人民和社会来说是一种祸害；但是鸦片的大量输入在洋药厘金开征时已经存在，从洋药厘金和洋药税的收入变动状况来看，开征这一税种并没有引起鸦片输入的大量增加。

对于海关开征新税种而增加的收入，有两点需要指出。一是这些新增税收中的子口税和洋药厘金，实质上是由原归地方政府收入的厘金转化而来。子口税的开征，其本意是为了使外商在运输进出口货物时避开厘金的苛繁，转运的货物在一次性缴纳子口税后便可免除运输途中的厘卡稽征，故有厘金的“抵代税”之称。与厘金相比，子口税具有便于商旅和税负相对较少的优点，因而不仅使外商大多认缴子口税，就是华商也多有假托外商之名缴纳子口税而避纳厘金者，从而使大量厘金流变为子口税。如征收厘金最早、最多的江苏省，就因此从同治中后期起收入“逐年减少，有江河日下之势”。洋药厘金和土药税厘的开征，则更是直接将原由地方征收的洋药厘金和土药税厘夺归为海关征收。二是关税收入的增加，并非全是开征新税种所致，更主要的原因还在于中外贸易的发展，进出口总值从1864年的9486。5万海关两增至1876年的15112。1万海关两、1888年的21718。4万海关两、1894年的29020。8万海关两，从头至尾增加了2。06倍。

海关关税收入的不断增加，对清政府的财政收入产生不少影响，财政收入结构发生了重大变化，关税在清政府财政总收入中的比重不断提高。在1864年之前，海关关税在清政府财政收入中所占的比重是很少的，如1786年（乾隆五十一年）时只占2。10%，1812年（嘉庆十七年）时也仅为2。30%，1849年（道光二十九年）时略提高为5。30%，到1861年（咸丰十一年）才提高到9。50%。进入1864年，海关关税占财政收入的比重便提高到了两位数，即12。89%。此后继续不断提高，1886年增至18。55%，1887年再增至23。41%，1889年达到最高数25。44%。关于这一时期海关税收占财政岁入比重的历年情况，目前尚无系统的统计，现取刘岳云的光绪会计表和上述的海关税收统计资料，对1861-1894年的历年状况作了系统的统计，录之如表1-2:

表1-2还显示，在海关税收增加的同时，清朝中央政府的财政收入也有了较大的增加。1861年的财政收入为库平银53000000两，到1864年已有较大增加，达65000000两，3年间增加了22。6%。此后至1894年除少数年份外逐年递增，到1888年增至93598031两；1891年达到甲午之前的最高水平95393557两；1894年略回落至93263762两，比1861年增加了76。0%，比1864年增加了43。5%。

表1-21861-1894年海关税收占财政岁入总额比重统计表（单位：库平两）

说明：（1）海关税收资料采用各年关册统计数据，按1海关两=1。0169库平两换算。（2）岁入总额采用刘岳云光绪会计表中的岁入总额，加上该表洋税收入与上述海关关册统计数之差额。（3）表中之“非关税岁入”和“指数”栏系笔者按有关数据计算所得，其余采自戴一峰《近代中国海关与中国财政》（厦门大学出版社，1993）第43-44页数据。

就厘金的扩展而言，主要是将它从临时税收改成为正税。厘金在开办之初，原本出于筹措军饷的“权宜之计”，一旦镇压太平天国成功“即行停止”。1864年8月，清军刚刚攻陷太平天国都城南京不久，就有副都御史全庆奏请裁撤厘金局、卡。但此议遭到了以湖广总督官文、两广总督郭嵩焘为首的不少地方疆吏的坚决反对，认为厘金已是各省筹集军费、归还积欠和办理善后事务的主要经费来源，“只宜严禁重科，万不可骤议裁撤”；且进而主张将厘金改为经常税制，提议各抽厘省份须将厘金收入的一部分拨解京师，以充裕部库。清廷采用了地方大吏的这一提议，随即将厘金确定为一种新的正式税制。

清政府在确定厘金为正式税制后，虽迫于舆论压力，在表面上有裁撤多设厘卡的明文宣布，但实际上只是作了一番调整，并不能对地方政府自行征收厘金的行为起到抑制作用，甚至有增无减，征厘的关卡和货品名目不断增加，以致一货多征、税负陡增、厘卡官吏和巡丁的抑勒苛索一仍其旧。1874年时有人揭露其弊说：“从前商人从汉口向上海运货，只有武昌、九江、芜湖、江宁、镇江、上海六处税关，或此征而彼免，或仅纳船课之税”，而今“厘卡之多犹不止倍于税关之数，其司事巡丁之可畏，亦不止倍于税关之吏役。”

尽管自海关实行子口税制度之后，分去了厘金的一大块税源，但在横征暴敛之下，厘金收入仍在逐渐增长。就全国而言，厘金的年均收入，在1866-1869年间为白银1200万两上下，到1870-1874年间增至在1300万——1500万两。其中百货厘金占绝大部分，如1874年的收入构成为：百货厘金占93。29%，鸦片（即洋药）和土药厘金分别占3。17%和0。34%，茶厘占2。26%，盐厘占0。34%。原来厘金收数较少省份的增幅更大，如山东省，从1864年前的年均收入3。6万两，增至此后的10余万两；陕西、四川等省的情况基本类似。

就举借外债的情况而言，地方自行举借外债者明显增多，外债权下移渐成定势。在镇压太平天国之时，某些地方当局为保障军需，已在清廷默许的情况下举借外债济急。如1861年，清军淞沪防军因军饷急需，由上海道台吴煦经手，以江海关出票担保，向洋商借款30万两。1862年，吴煦又为江苏防军向洋商借款254055两；同时，福建巡抚瑞瑸和徐宗干向洋商借款3次，共计504880两。太平天国被镇压以后，无论是清朝的地方当局还是中央政府，举借的外债开始明显增加，而且债期增长。

据现有研究，在1865-1894年间，清朝地方当局和中央政府共计举借外债31笔，除了少数几笔为朝廷直接借款之外，其余大多数为地方当局经朝廷许可而举借。1865年，清中央政府向英国借款1431664英镑，债期20年；同年，闽浙总督左宗棠奉命镇压陕甘回民起义，福建法籍税务司布浪闻讯，即以“助饷”为名，兜揽贷款。左宗棠随即奏陈清廷，欲借洋债以筹军需。清廷交军机大臣就此“详细筹商”，“相机办理”。从此，地方大吏经朝廷认可以举借外债筹集经费的做法，可以说已成为一种定策。1866年冬，左宗棠率军从福建前往陕甘，援引“由关督出印票，督抚加印，向洋商借银充饷成案”，奏准举借外债。嗣后，清廷屡以“陕甘需饷孔殷，各省协解，恐不能如期，停兵待饷，于剿贼机宜未免延缓”，一再授权左宗棠举借外债；左宗棠则责成设在上海的采办转运局委员胡光墉办理，向外商行号筹措借款，习称“西征借款”。这个名义下的借款从1867年（同治六年）起到1881年（光绪七年）共举借6次，总计达库平银1595万两。

继左宗棠经朝廷同意借外债筹军费之后，办理台湾等处海防大臣沈葆桢于1874年，以对付日本侵犯筹办台湾防务为由，经奏准朝廷，一次向英商汇丰银行举借白银200万两，为期10年，名为“福建台防借款”。双方还商定：“续有借款，再行另议。”此外，各地督、抚在创办洋务企业过程中亦经朝廷许可而自行举借了不少外债。其情况如表1-3所示：

表1-31865-1894年清朝中央政府和地方当局所借外债统计表（单位：库平两）

资料来源：徐义生《中国近代外债史统计资料》，6-10页，北京，中华书局，1962。

表1-3所列31笔借款，总数达库平银43838221两，其中军事借款为数最多，为33565625两，占总数的76。57%;宫廷的各种名义借款居其次，为4500000两，占10。27%;洋务企业借款居第三，为3265640两，占7。45%;河工工程借款居第四，为2333956两，占5。32%;其他借款为173000两，占0。39%。

清朝中央政府虽然在上述财政制度变革过程中收回了部分财政控制权，但是，中央政府对督抚们已经获得的支配地方财政权力已不可能全部收回，不得不采取妥协的办法，使督抚们仍然保留了对地方财政的较大控制权，而且由战时的临时举措而成为定制。这主要有以下表现：

第一，采取中央专项经费制度。所谓专项经费，则是因中央政府必须举办某一重要事项，并规定一笔专用经费，然后分摊到各省税关，在形式上仍然采取旧有的指拨方式。这是在承认地方财政利益的前提下，用以确保中央财政需要的一种变通措施。这种专项经费，是根据户部已掌握的各省税关的“的款”（确有款项）来进行指拨的，至于指拨后余款的使用，则不予过问。这说明中央政府已经承认地方督抚对当地关税的控制权，中央政府只是在需要的时候才向地方调用部分已收税款。在同治、光绪年间所发生的中央专项经费主要有：（1）京饷。该项经费系专供驻京八旗兵饷和在京官吏俸饷之用，始于1725年（雍正三年），由清廷每年指拨各省的地丁、盐课、关税和杂项收入中的一定数目报解京师，年额400万两。到同、光时期继续保留，并增加额度，如1860年（咸丰十年）为500万两、1861年为700万两，1867年（同治六年）时已增至每年800万两。（2）抵闽京饷与加放俸饷。始于1876年（光绪二年），用于归还台湾海防借款，年额20万两；1886年改为“加放俸饷”，用于恢复在京王公百官、旗绿各营及太监在镇压太平天国时减发的俸饷。（3）船政经费。始于1866年，用于福建船政局开支，定额60万两，从闽海关六成洋税项下指拨。（4）海防经费。始于1875年，用于筹办南北洋海防，规定年额400万两（实际上缺额甚多），从江、浙、闽、粤、津五海关的四成洋税及浙江等省的厘金项下指拨。（5）东北边防经费。始于1880年，用于对付俄国的边防经费，年额200万两，从各省的田赋、厘金和关税项下指拨。（6）筹备饷需。始于1885年，原为“近畿防饷”，1886年改为“筹边军饷”，1892年改为“筹备饷需”，年额200万两。（7）出使经费。始于1876年，每年解100余万两，最多达190余万两，由海关六成洋税项下指拨。（8）固本京饷。始于1863年，用于保卫京师的直隶练军和神机营的军饷，年额65万两。（9）备荒经费。始于1883年，定额12万两。（10）京师旗营加饷。始于1885年，用于加练京师旗兵经费，总额133万两。（11）铁路经费。始于1889年，用于筹筑芦汉铁路，年额200万两，1891年移用于关东铁路。

第二，实行税收分成制度。所谓税收分成，就是中央政府与地方政府就某一税收按一定比例分割，这一办法当时仅采用于海关税。税收分成起源于第二次鸦片战争结束后对英、法的战争赔款，根据《北京条约》规定，清政府需向英、法两国各赔款800万两，各在通商口岸海关税收中扣二成按期交付，合计四成，即史称的“四成洋税”。由此，清朝中央政府从已被地方截留的海关税中间收回了四成税收的支配权，到1866年（同治五年）赔款清偿以后，这四成海关税就由中央政府直接控制。到1873年，清廷作出明文规定，每年将这四成海关税“解交部库，另款存储”，作为“的款”，“一概不准擅动”，“专备总理衙门及海防统帅大员会商拨用”。但地方督抚们不甘心失去这四成税收，仍想方设法截留。如江苏巡抚李鸿章奏准朝廷，自1867年起酌留二成，其中一成作为江南制造总局的造船经费。福州船政局因原有的闽海关六成洋税不敷使用，从1876年起再从闽海关四成洋税中每月拨用2万两。正是由于这种情况，中央政府只得通过增加上述专项经费的指拨，以扩大对海关四成洋税的支配份额。

第三，隐匿厘金收入。地方政府还采用隐匿厘金实收数额的手法与中央政府争夺利益，如1880年户部在奏报整顿厘金办法时抱怨说：“近年以来，核计抽收数目递形短绌，虽子口税单不无侵占，而此项款目本无定额，承办官员恃无考成，隐匿挪移，在所不免。”光绪时期不断有人指出：“度支告匮……外省入款，报部者十只五六，其余外销之款，未闻数十年间二十二行省将军督抚，有一和盘托出者。”